Reforma parcial da Lei dos Hidrocarbonetos: uma revisão analítica
A reforma parcial da Lei Orgânica de Hidrocarbonetos (LOH) está no centro do debate na Venezuela, uma vez que, a partir de diversos ângulos políticos, foram feitas várias interpretações do texto, em muitos casos com viés político e distorções deliberadas.
O texto aprovado é uma reforma que se baseia na lei promulgada em 2002 pelo então presidente Hugo Chávez, através de poderes habilitantes para legislar.
Em 2006, a LOH foi novamente alterada para dar força legal ao esquema de empresas mistas, no âmbito do processo de renacionalização dos ativos petrolíferos, especialmente na Faixa Petrolífera do Orinoco.
A reforma de 2026 ractifica e, em alguns aspectos, aprofunda elementos essenciais das legislações anteriores.
Mas, sem dúvida, cria as bases legais para uma adaptação estratégica completa da indústria de hidrocarbonetos venezuelana, considerando elementos do contexto actual: a persistência de um ciclo prolongado e adverso de sanções ilegais sobre as actividades de hidrocarbonetos e as necessidades de investimento, actualização e crescimento dessa atividade — a de maior importância económica na Venezuela.
A “Privatização” Da PDVSA
A nova LOH reafirma que a Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA), ou a denominada «empresa de propriedade exclusiva do Estado venezuelano e suas filiais», é intransferível e inalienável, preservando o domínio público e a propriedade da nação sobre a mesma, de acordo com o disposto no artigo 141.º da Constituição Nacional, citado na reforma no seu artigo 1.º.
O novo texto não afecta este princípio essencial, pois permanece idêntico ao estabelecido nas leis de 2002 e 2006, em conformidade com a Constituição Bolivariana.
As actividades principais
No sector dos hidrocarbonetos, as actividades primárias — comumente chamadas de upstream — são os processos que abrangem a exploração, extração, recolha, transporte e armazenamento inicial de petróleo bruto e gás natural.
Essas etapas procuram jazidas, perfuram poços e gerem a produção desde o subsolo até os centros de processamento, que podem ser refinarias ou terminais para o seu despacho e/ou comercialização, o que já faria parte do conjunto de actividades secundárias.
A nova lei ractifica a ampliação da margem de participação em actividades primárias, que antes estava exclusivamente nas mãos das empresas estatais, para que também participem empresas privadas nacionais ou estrangeiras.
Isso é realmente novo? Definitivamente não. A referência a «ractificar» alude a reafirmar algo que já existe.
A presença na Venezuela de empresas estrangeiras como Chevron, Repsol ou CNPC é possível graças às atribuições existentes desde a reforma de 2006, que ractificou o regime de empresas mistas amparadas pela LOH. Estas empresas estrangeiras participam directamente em actividades primárias nos campos venezuelanos.
Além disso, a Lei Antibloqueio facilitou acordos que permitiram o investimento privado nesses processos por meio dos Contratos de Participação Produtiva (CPP).
A participação privada em actividades primárias já estava consolidada e constava de outra lei complementar sobre o assunto: a agora revogada Lei de Regularização da Participação Privada nas Actividades Primárias (2006). Essa lei não existiria se não houvesse actividades a serem regulamentadas.
O que isso significa concretamente? Significa que a Venezuela poderia, por exemplo, celebrar contratos de exploração avançada de hidrocarbonetos com empresas que possuam tecnologias que a PDVSA não tem. Ou que alguma empresa privada possa assumir a gestão operacional de um campo, por diversas razões financeiras ou técnicas.
Assim, de acordo com o novo Artigo 23, as actividades primárias serão executadas por três tipos de empresas classificadas de acordo com o seu tipo de propriedade: a estatal (PDVSA), as empresas mistas e «empresas privadas domiciliadas na República Bolivariana da Venezuela, no âmbito de contratos celebrados com empresas de propriedade exclusiva da República ou suas filiais».
Nada de novo sob o sol.
Sobre as empresas mistas
As empresas mistas são ractificadas na nova LOH como parte do modelo de gestão e parceria da PDVSA com outras empresas, nacionais ou estrangeiras. Isso já estava previsto na LOH de 2006, e o espírito daquela época é agora reafirmado.
Estas são denominadas como «empresas nas quais a República ou um ente público detém uma participação superior a cinquenta por cento (50%) do capital social, o que lhe confere o controlo accionista», de acordo com o artigo 23.º da lei reformada.
Tendo isto em conta, não é verdade que a PDVSA se submeterá agora a um processo de «privatização de facto» das suas filiais sob a denominação de empresas mistas, nem que concederá a maioria accionista nessas empresas. Isto é impossível de acordo com a nova LOH.
Portanto, não há impacto na situação accionária das empresas mistas constituídas no presente ou que venham a ser constituídas no futuro.
Contratos de participação productiva
A nova lei reconhece os tipos de contratos que podem ser celebrados pela PDVSA e suas empresas subsidiárias, de acordo com o novo Artigo 40.
Conforme explicado, os Contratos de Participação Productiva (CPP) transcendem a Lei Antibloqueo e tomam forma através da figura dos «Contratos para o Desenvolvimento de Actividades Primárias».
Trata-se de contratos amplos — de serviços, exploração e extracção de produtos — sob uma modalidade denominada «gestão integral do exercício das atividades primárias». A parte privada, nesses contratos, seja nacional ou estrangeira, é denominada «operadora».
Isso é realmente algo novo? Absolutamente não. A PDVSA tem autorização para celebrar contratos com empresas privadas, nacionais ou estrangeiras, em actividades primárias. Isso explica, por exemplo, a presença na Venezuela de transnacionais como a Halliburton e a Baker Hughes, que prestam serviços petrolíferos.
No entanto, e aqui vem o importante, esta lei concede incentivos adicionais que se traduzem em maior responsabilidade e autonomia operacional das empresas que constam nos contratos, dependendo das particularidades dos projectos.
Os Contratos para o Desenvolvimento de Actividades Primárias são especialmente concebidos para «campos verdes», ou áreas com recursos no subsolo que até agora não desenvolveram infraestructuras nem contam com investimento.
A LOH, tal como corresponde ao espírito de toda a lei, foi reformada de acordo com as particularidades do momento. O texto de 2026 reconhece várias condições objectivas.
Primeiro, que as condições de 2002 e 2006 mudaram significativamente no sector petrolífero. Ou seja, os investimentos são mais caros, o mercado é mais volátil e há concorrência com novas tecnologias na disputa pela matriz energética (transição energética). Em uma perspectiva de longo prazo, esse contexto encarece os investimentos, diminui os lucros e aumenta os riscos.
Em segundo lugar, que sobre a indústria nacional de hidrocarbonetos pesa um acumulo de 10 anos de medidas coercivas, estratégias de desinvestimento na Venezuela, congelamento de activos — tanto líquidos como bens de capital — e impacto directo nos mecanismos de financiamento (petrobonos) da PDVSA e da nação.
Terceiro, a maioria das reservas de petróleo venezuelano é de petróleo pesado e extrapesado, o que exige novas tecnologias e investimentos dispendiosos para ser extraído e diluído para comercialização.
Essas condições impõem uma realidade: nem a PDVSA nem o Estado venezuelano têm condições de investir com grande poder financeiro em novos desenvolvimentos e campos verdes. Portanto, são concedidos mais incentivos para atrair novos investimentos nesses campos a serem desenvolvidos.
Isso não implica perda de soberania; implica criar vantagens comparativas para atrair investimentos onde é necessário.
Para determinar se neste tipo de contratos há perda de soberania ou não, ou se são prejudiciais à nação, é necessário observar o disposto no Artigo 43:
"Uma vez concluída a vigência do contrato para o desenvolvimento das actividades primárias, a empresa operadora deverá restituir os activos arrendados e transferir a propriedade, livre de qualquer ônus, para a empresa de propriedade exclusiva da República ou suas filiais (PDVSA), de todos os bens incorporados, construídos ou adquiridos durante a vigência do contrato, incluindo todos os dados obtidos, gerados, processados e interpretados, sem que isso gere qualquer obrigação de pagamento ou indemnização".
A nova LOH é clara e, na verdade, assemelha-se à de 1946 ao referir-se à reversão dos bens para a República ao término dos contratos, sem a necessidade de um processo de nacionalização que implique altos custos para a nação. Esta é uma diferença enorme se comparada com o quadro jurídico dos Acordos Operacionais da década de 90, que implicaram em altas indemnizações e processos judiciais onerosos quando ocorreu a nacionalização de 2006. Basta lembrar os casos da Exxon e da ConocoPhillips.
A comercialização de produtos
Este é um dos elementos mais destacados — e, de certa forma, controversos — que constam na nova LOH, especialmente por estar sujeito a interpretações tendenciosas.
Agora, através de contratos, empresas privadas nacionais ou estrangeiras estão autorizadas a assumir, de forma compartilhada ou total, alguns processos-chave da comercialização de produtos fora do país, mas “por sua conta e risco”, como diz textualmente a norma.
Mais uma vez, surge aqui o princípio de uma lei construída com base nas realidades objectivas do momento, e isso refere-se concretamente ao regime de sanções coercivas ilegais que existe sobre a Venezuela.
A verdade é que nenhuma sanção foi levantada contra a Venezuela. Também não se pode confundir a concessão de licenças pelo Departamento do Tesouro dos Estados Unidos com o levantamento de sanções unilaterais. Essas medidas hostis são uma realidade, são de longo prazo, estão profundamente enraizadas e não existiam nem em 2002 nem em 2006.
É sabido que a comercialização de produtos pela PDVSA fora do país tem resultado no congelamento de activos e até mesmo no sequestro de embarcações e roubo de produtos.
Agora, a lei protege a Venezuela desse risco, criando janelas e directrizes para que outros actores assumam o risco, a exposição a medidas financeiras hostis, sanções e similares.
O que isso implica? Algumas empresas que celebram um contrato com a PDVSA poderiam, em alguns casos, assumir de forma minoritária ou maioritária a comercialização dos hidrocarbonetos, realizando com autonomia o processo de gestão comercial, conforme indicado no Artigo 41, como parte das retribuições favoráveis às operadoras.
Se uma empresa privada pode assumir a comercialização de alguns produtos em alguns campos específicos, de que forma a nação se beneficia? O Artigo 42 indica que
"(...) como contrapartida pela utilização desses activos e áreas, a empresa operadora pagará às empresas de propriedade exclusiva da República ou às suas filiais uma percentagem do volume de hidrocarbonetos fiscalizados, que será fixada no respectivo contrato".
Além disso, acrescentar-se-iam impostos e royalties.
Mais uma vez, em referência à soberania e à não violação do património nacional, o Artigo 40, no seu parágrafo 3, indica:
"A República manterá a propriedade sobre os jazigos de hidrocarbonetos nos quais as empresas operadoras desenvolverão as suas atividades...".
Enquanto que o Artigo 68 refere expressamente:
"A comercialização directa autorizada não implicará, em caso algum, a transferência da titularidade dos jazigos nem a autorização para a constituição de garantias reais sobre jazigos ou sobre direitos de soberania".
A lei é absolutamente clara sobre este ponto. O Estado venezuelano externaliza e transfere para outros os riscos da actividade comercial, enquanto se beneficia directamente das actividades das operadoras, preservando integralmente o domínio público sobre os jazigos e recursos.
Impostos e regalias
A lei de 2002 e a sua reforma de 2006 mantiveram um regime de royalties rigoroso, aplicado a todos os projetos.
A LOH de 2026, por outro lado, estabelece um quadro flexível. Refere-se a um máximo de royalties equivalente a 30%, enquanto cada projecto terá a sua própria caracterização para determinar a margem de royalties, de acordo com uma política discricionária do Ministério de Hidrocarbonetos, de acordo com informações técnicas.
O que isso significa? Que um campo verde não deveria pagar os mesmos royalties que um campo maduro, ou que um campo em fase de produção expansiva — que ainda não atingiu o seu pico máximo de barris diários — não deveria pagar os mesmos royalties que um campo em esgotamento ou em declínio acentuado.
Os parâmetros técnicos serão aplicados tanto a empreendimentos incipientes, onde não há infraestrutura, quanto a campos já consolidados. Obviamente, os campos a serem desenvolvidos estão sujeitos a pagar menos royalties.
As razões que regem este critério são fundamentalmente técnicas, conforme indicado no novo Artigo 51:
"(...) tendo em conta a natureza do projecto; os requisitos de investimento de capital; a rentabilidade do projecto; e a necessidade de garantir a competitividade internacional".
Aqui prevalecem os fatores de viabilidade para atrair novos investimentos e fomentar novos desenvolvimentos, com base num critério de «equilíbrio económico», diz a lei, que pode ser aplicada de forma favorável à nação, uma vez que os projectos sejam mais rentáveis, ou de forma favorável a uma operadora, se as condições técnicas e do ambiente comercial os tornarem menos rentáveis.
Este critério foi claramente concebido para proporcionar continuidade operacional aos projetos. Mesmo que as condições do ambiente mudem — como aconteceu nestes anos entre sanções e licenças —, as royalties podem ser ajustadas para preservar o «equilíbrio económico» em cada campo, evitar a paralisação, o desinvestimento e mitigar os riscos.
O Artigo 51º estabelece:
"O Executivo Nacional, por intermédio do Ministério com competência em matéria de hidrocarbonetos, fica habilitado a modificar a percentagem da royalty dentro do limite previsto neste artigo, quando se comprovar que tal é necessário para garantir o equilíbrio económico do projeto, nos termos previstos nesta Lei".
O que antes era conhecido como Imposto de Extracção é agora referido como Imposto Integrado de Hidrocarbonetos, que chega a 15%, mas está sujeito a alterações dependendo dos mesmos fatores técnicos que regem o montante das royalties.
A resolução de controvérsias
A reforma da LOH prevê a resolução de litígios em três etapas ou níveis: primeiro, promovendo o acordo e a conciliação entre as partes; segundo, por meio de arbitragens internacionais independentes; e, terceiro, por meio de tribunais estabelecidos na República.
Em nenhum ponto a reforma da LOH estabelece a competência de tribunais estrangeiros sobre assuntos relacionados com hidrocarbonetos de propriedade da nação. Não há qualquer menção a isso, e qualquer afirmação nesse sentido é completamente falsa.
Sobre a arbitragem internacional independente, o Artigo 8 refere-se a ela como «mecanismos alternativos de resolução de litígios». É necessário explicar isso.
As arbitragens independentes são actividades realizadas por escritórios ou empresas especializadas em temas específicos, aceites por ambas as partes. São contratadas para canalizar negociações, debater controvérsias, estabelecer decisões e organizar acordos de forma privada e oportuna.
Isso não deve ser confundido com levar os assuntos venezuelanos à mesa de um juiz democrata ou republicano em Nova Iorque, como era habitual antes da lei de 2002.
Caso a PDVSA recorra a uma arbitragem independente, a LOH estabelece que os critérios para tal caso serão regidos de acordo com o disposto no Decreto com Rango, Valor e Força de Lei Orgânica da Procuradoria Geral da República e na Lei de Arbitragem Comercial, de acordo com o novo Artigo 8. Ou seja, não há uma delimitação dos órgãos do Estado em relação a essas questões.
É importante mencionar que, na prática, muitas empresas preferem chegar a acordos amigáveis ou recorrer à arbitragem em casos de litígios com a PDVSA, em vez de recorrer aos tribunais venezuelanos. A LOH oferece incentivos para construir confiança — segurança jurídica — voltados para as empresas que investem na Venezuela, mas destaca a necessidade de trabalhar com transparência e evitar atritos e controvérsias, pois, de acordo com a LOH, a última palavra continua sendo dos tribunais venezuelanos.
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